Da Licitação ao Pagamento: competências, atuação e limites de responsabilidade do ordenador de despesas na Lei nº 14.133/2021

Da Licitação ao Pagamento: competências, atuação e limites de responsabilidade do ordenador de despesas na Lei nº 14.133/2021 EGC - Cursos Inscrições Abertas

Docente: Prof. Dr. Antonio Carlos Alves Pinto Serrano

Organizador: Silvio Gabriel Serrano Nunes

Carga horária total: 3 horas

Data: 4 de dezembro de 2026

Horário: das 9h às 12h

Dia da semana: Sexta-feira

Modalidade: online

Público-alvo:

Servidores públicos municipais de São Paulo,
servidores públicos de outros entes federativos,
ordenadores de despesas,
gestores e fiscais de contratos,
agentes de contratação,
membros de equipes de planejamento,
assessores jurídicos,
profissionais das áreas de controle interno e externo,
advogados,
estudantes e
demais interessados em licitações, contratos administrativos e gestão pública.

Eixos temáticos

Administração, Gestão e Finanças Públicas
Direito Público — Direito Administrativo
Direito Público — Licitações e Contratos Administrativos
Controle Externo e Interno
Direito Público
Engenharia, Infraestrutura e Obras Públicas
Contabilidade Pública

Curso validado para servidores de carreira da Prefeitura de São Paulo.

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Objetivo geral

Compreender o papel do ordenador de despesas no ciclo completo das contratações públicas regidas pela Lei nº 14.133/2021, identificando suas competências, os momentos em que sua atuação é exigida e os limites jurídicos de sua responsabilidade.

Objetivos específicos de aprendizagem

Ao final do curso, espera-se que os participantes sejam capazes de:

compreender o conceito, a posição institucional e as atribuições do ordenador de despesas;
reconhecer as principais fases do ciclo da despesa pública e sua relação com o processo de contratação;
identificar as etapas interna e externa da licitação e os agentes que participam de cada uma delas;
distinguir as atribuições do ordenador de despesas daquelas exercidas pelas áreas técnica, requisitante, orçamentária, jurídica, de licitação, de fiscalização e de controle;
reconhecer os atos que dependem de decisão, autorização, ratificação, homologação ou pagamento pelo ordenador de despesas;
analisar a participação ativa, passiva ou meramente formal do ordenador em cada etapa da contratação;
aplicar os critérios de individualização da conduta, nexo causal, competência funcional e culpabilidade na apuração de responsabilidades;
identificar cautelas documentais e práticas de governança capazes de prevenir irregularidades e reduzir riscos de responsabilização.

Competências a serem desenvolvidas

Visão sistêmica do ciclo da contratação e da despesa pública.
Capacidade de identificar atribuições e responsabilidades funcionais.
Leitura crítica de processos de licitação e de execução contratual.
Distinção entre decisão administrativa, manifestação técnica, parecer jurídico e ato de controle.
Compreensão dos limites da supervisão hierárquica e do dever de diligência.
Aplicação da individualização da conduta na responsabilização de agentes públicos.
Capacidade de reconhecer falhas de governança, planejamento, instrução e fiscalização.
Tomada de decisão orientada por evidências, riscos e documentação adequada.

Justificativa

O curso propõe uma abordagem integrada entre teoria e prática para examinar a atuação do ordenador de despesas nas licitações e nos contratos administrativos regidos pela Lei nº 14.133/2021.

Embora o ordenador de despesas ocupe posição relevante no processo de contratação e na execução da despesa pública, sua atuação não se confunde com as atribuições dos setores requisitantes, das equipes de planejamento, dos responsáveis pela elaboração dos projetos, dos agentes de contratação, das assessorias jurídicas, dos gestores e fiscais de contratos ou dos órgãos de controle.

A compreensão inadequada dessa distribuição de competências pode produzir dois resultados igualmente indesejáveis: a concentração excessiva de decisões no ordenador de despesas ou sua responsabilização automática por falhas praticadas por outros agentes, apenas em razão do cargo ocupado, da assinatura de documentos ou da posição hierárquica exercida.

A novidade da proposta está na apresentação do conteúdo a partir de um exemplo prático de contratação de obra pública. Com base nesse caso hipotético, serão percorridas as etapas de planejamento, seleção do fornecedor, formalização do contrato, execução, medição, liquidação, pagamento, recebimento e controle.

Em cada etapa serão identificados os agentes participantes, as respectivas competências e os documentos produzidos, destacando-se os momentos em que o ordenador de despesas atua de forma decisória, autorizativa, homologatória, financeira, supervisora ou meramente formal.

O percurso prático será acompanhado da exposição das bases jurídicas da ordenação de despesas, do ciclo completo da despesa pública, da segregação de funções, da gestão de riscos e da responsabilidade dos agentes públicos. A Lei nº 14.133/2021 estabelece uma estrutura de governança, divisão de funções, gestão de riscos e controle preventivo que impede a atribuição indiferenciada de todas as falhas da contratação a uma única autoridade.

A proposta, portanto, pretende oferecer instrumentos para uma atuação administrativa mais segura, eficiente e responsável, bem como para uma análise mais adequada da responsabilidade individual nos processos de controle.

Conteúdo programático

4 de dezembro de 2026

Aula única — O ordenador de despesas no ciclo completo da contratação pública

Unidade 1 — Fundamentos jurídicos da ordenação de despesas

Duração estimada: 35 minutos

1.1. Conceito de ordenador de despesas

Origem e fundamento jurídico da função.
Ordenador de despesas como autoridade competente para praticar atos dos quais resultem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos públicos.
Ordenador originário e ordenador por delegação.
Delegação de competência e seus efeitos.
Diferença entre competência para ordenar despesas e competência para decidir tecnicamente sobre o objeto.
Ordenação de despesas como função administrativa, orçamentária e financeira.
Relação entre autoridade competente, ordenador de despesas e autoridade máxima do órgão ou entidade.

1.2. O ciclo da despesa pública

Planejamento e previsão orçamentária.
Dotação e disponibilidade orçamentária.
Empenho.
Liquidação.
Pagamento.
Restos a pagar.
Despesas de exercícios anteriores.
Relação entre execução orçamentária e execução contratual.
Documentos que fundamentam cada etapa da despesa.

1.3. Ordenador de despesas e os demais agentes da contratação

Distinção entre as funções exercidas por:

autoridade máxima;
ordenador de despesas;
setor requisitante;
equipe de planejamento;
responsável técnico;
autor do anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo;
setor orçamentário e financeiro;
agente de contratação;
pregoeiro;
equipe de apoio;
comissão de contratação;
assessoria jurídica;
controle interno;
gestor do contrato;
fiscais;
empresa contratada;
controle externo.

A Lei nº 14.133/2021 distribui atribuições entre diferentes agentes e exige que a designação observe gestão por competências e segregação de funções. A regulamentação federal sobre agentes de contratação, gestores e fiscais constitui referência interpretativa, embora sua aplicação direta esteja circunscrita à Administração Pública federal.

Unidade 2 — Estudo prático: contratação de uma obra pública

Duração estimada: 1 hora e 15 minutos

2.1. Apresentação do problema

Simulação da necessidade de construção de um equipamento público municipal, com identificação:

da necessidade administrativa;
do interesse público envolvido;
do órgão demandante;
da origem dos recursos;
do valor estimado;
dos riscos iniciais;
das alternativas disponíveis;
dos agentes responsáveis por cada decisão.

2.2. Fase preliminar e planejamento da contratação

Identificação da necessidade.
Formalização da demanda.
Inclusão no planejamento governamental.
Compatibilidade com PPA, LDO e LOA.
Plano de Contratações Anual.
Verificação de disponibilidade orçamentária.
Estudos técnicos preliminares.
Levantamento de alternativas.
Escolha da solução.
Análise de viabilidade técnica, econômica e ambiental.
Estimativa de quantidades.
Estimativa do valor da contratação.
Matriz de riscos.
Definição do regime de execução.
Anteprojeto, projeto básico e projeto executivo.
Licenciamento e providências preparatórias.
Termo de referência ou documento técnico equivalente.

Participação do ordenador de despesas:

recebimento e conhecimento da demanda;
verificação da compatibilidade institucional e orçamentária;
autorização para abertura do processo;
designação ou confirmação dos agentes competentes;
análise da suficiência da instrução;
exigência de complementação documental;
decisão sobre o prosseguimento da contratação.

Limites de responsabilidade:

o ordenador não substitui o responsável técnico;
não lhe compete, como regra, refazer cálculos de engenharia;
a aprovação administrativa não equivale à autoria técnica do projeto;
a responsabilidade depende da competência, do acesso à informação, da possibilidade concreta de agir e da existência de sinais objetivos de irregularidade.

2.3. Instrução jurídica, técnica e orçamentária

Aprovação técnica dos projetos.
Pesquisa e formação do orçamento estimado.
Definição dos critérios de habilitação.
Elaboração da minuta do edital.
Elaboração da minuta contratual.
Parecer jurídico.
Manifestação do controle interno, quando prevista.
Reserva ou indicação dos recursos orçamentários.
Saneamento de falhas na instrução.

Questões para debate:

O ordenador deve acolher integralmente o parecer jurídico?
Pode prosseguir diante de parecer jurídico desfavorável?
Qual é o dever de fundamentação no afastamento de manifestação técnica?
A existência de parecer técnico ou jurídico exclui automaticamente sua responsabilidade?
Em que situações surge o dever de aprofundar a análise?

2.4. Autorização da licitação e divulgação do edital

Controle da regularidade formal da fase preparatória.
Aprovação do instrumento convocatório.
Autorização da abertura da licitação.
Publicidade no Portal Nacional de Contratações Públicas.
Divulgação nos demais meios exigidos.
Impugnações e pedidos de esclarecimento.
Alterações do edital.
Suspensão, revogação ou anulação do procedimento.

Atuação do ordenador:

autorização do certame;
decisão sobre questões submetidas pela área responsável;
determinação de correções;
suspensão cautelar interna;
revogação por razões de interesse público;
anulação diante de ilegalidade insanável.

2.5. Fase externa da licitação

Apresentação de propostas e lances.
Julgamento.
Verificação da exequibilidade.
Negociação.
Habilitação.
Recursos administrativos.
Saneamento de falhas.
Adjudicação.
Homologação.

Atuação dos agentes:

agente de contratação ou comissão;
equipe de apoio;
área técnica;
assessoria jurídica;
autoridade competente;
ordenador de despesas.

Questões centrais:

Homologar significa assumir todos os atos anteriores?
Qual é a extensão do controle exercido pela autoridade homologadora?
O ordenador deve revisar integralmente os atos do agente de contratação?
Como proceder diante de alerta técnico, jurídico ou de controle?
Quais irregularidades são perceptíveis por uma autoridade não especializada?

2.6. Contratação direta

Dispensa e inexigibilidade.
Instrução mínima do processo.
Riscos específicos para o ordenador de despesas.

Unidade 3 — Execução contratual, pagamento e responsabilização

Duração estimada: 55 minutos

3.1. Formalização do contrato

Convocação do adjudicatário.
Assinatura do contrato.
Publicação e eficácia.
Designação do gestor e dos fiscais.
Garantia contratual.
Ordem de serviço.
Emissão da nota de empenho.
Conferência das condições precedentes ao início da obra.

3.2. Execução e fiscalização da obra

Obrigações da contratada.
Diário de obras.
Fiscalização técnica e administrativa.
Medições.
Alterações quantitativas e qualitativas.
Apostilamentos.
Termos aditivos.
Reajuste, repactuação e revisão.
Prorrogações.
Subcontratação.
Recebimento provisório e definitivo.
Inexecução total ou parcial.
Aplicação de sanções.
Extinção do contrato.

Atuação do ordenador de despesas:

acompanhamento gerencial, sem substituição da fiscalização;
decisão sobre matérias submetidas pelo gestor;
autorização de aditivos e alterações;
análise de repercussões orçamentárias;
determinação de apuração de irregularidades;
adoção de medidas diante de alertas;
decisão sobre continuidade, suspensão ou extinção contratual.

3.3. Medição, liquidação e pagamento

Diferença entre medição física e liquidação da despesa.
Documentos comprobatórios da execução.
Atesto.
Nota fiscal.
Regularidade fiscal e trabalhista, conforme o caso.
Conferência da medição.
Retenções.
Glosas.
Liquidação.
Ordem cronológica de pagamentos.
Autorização do pagamento.
Pagamento antecipado e seus requisitos.
Pagamento por objeto não executado.
Responsabilidade dos agentes envolvidos.

3.4. Responsabilidade do ordenador de despesas

Responsabilidade pessoal e subjetiva.
Necessidade de individualização da conduta.
Competência funcional.
Conduta comissiva e omissiva.
Nexo causal.
Dolo, culpa grave e erro grosseiro.
Confiança legítima em manifestações técnicas.
Dever de supervisão.
Culpa in eligendo e culpa in vigilando.
Possibilidade concreta de conhecimento e intervenção.
Sinais de alerta e irregularidades manifestas.
Assinatura formal e responsabilidade material.
Responsabilidade por delegação.
Responsabilidade solidária: excepcionalidade e necessidade de fundamentação.
Distinção entre irregularidade do procedimento e responsabilidade pessoal.
Consideração das circunstâncias práticas, limitações institucionais e consequências da decisão.
Direito ao contraditório, à ampla defesa e à individualização das imputações.

3.5. Matriz prática de responsabilização

Para cada ato, serão formuladas as seguintes perguntas:

O agente possuía competência para praticar ou impedir o ato?
Participou efetivamente da decisão?
Tinha acesso às informações relevantes?
Existiam manifestações técnicas ou jurídicas?
Havia sinais objetivos de irregularidade?
Era razoável exigir conhecimento especializado?
O agente poderia concretamente evitar o resultado?
Houve benefício, desvio de finalidade ou interesse pessoal?
Existe nexo causal entre a conduta e o dano?
A falha decorreu de decisão própria, deficiência estrutural ou atuação de terceiro?
Foram adotadas medidas de prevenção, correção ou mitigação?
A responsabilização está devidamente individualizada?

Encerramento com a construção coletiva de um roteiro de cautelas para a atuação do ordenador de despesas.

Distribuição da carga horária

Unidade	Conteúdo	Duração
Unidade 1	Fundamentos jurídicos da ordenação de despesas	35 minutos
Unidade 2	Estudo prático da contratação de obra pública	75 minutos
Unidade 3	Execução, pagamento e responsabilização	55 minutos
Conclusão	Simulação, debate e encerramento	15 minutos
Total		180 minutos

Metodologias

Aprendizagem baseada em problemas — PBL
Estudos de caso
Debates orientados por indagações
Simulação

Descrição metodológica

A aula será desenvolvida por meio de exposição dialogada, combinada com aprendizagem baseada em problemas, estudo de caso e simulação.

Será utilizada uma contratação hipotética de obra pública como eixo condutor. O caso será apresentado progressivamente, acompanhando as etapas do planejamento, da licitação, da contratação, da execução, da medição, da liquidação e do pagamento.

Em cada etapa, os participantes serão convidados a identificar os agentes envolvidos, as respectivas competências, os documentos necessários, os riscos existentes e os limites da atuação do ordenador de despesas.

A metodologia privilegia a formulação de perguntas e a análise de alternativas, evitando uma abordagem exclusivamente expositiva ou baseada na memorização de dispositivos legais.

Parcerias e meios de implementação

Parcerias

Não há parceria institucional indicada até o momento.

Meios de implementação

Plataforma institucional para transmissão on-line.
Apresentação de slides.
Fluxograma do ciclo completo da contratação pública.
Quadro de distribuição de competências.
Caso hipotético de contratação de obra pública.
Matriz de individualização de condutas.
Enquetes ou perguntas interativas durante a aula.
Disponibilização de material de apoio em formato digital.
Indicação de legislação, doutrina e artigos para aprofundamento.

Avaliação

Presença em aula.

Avaliação diagnóstica

No início da aula, serão apresentadas perguntas breves para identificar a compreensão prévia dos participantes sobre:

o conceito de ordenador de despesas;
sua participação na licitação;
a diferença entre homologação, empenho, liquidação e pagamento;
a responsabilidade por manifestações técnicas e atos de fiscalização.

Avaliação formativa

Durante o curso, a aprendizagem será acompanhada por meio:

da participação nos debates;
da resolução das perguntas formuladas em cada etapa;
da identificação dos agentes responsáveis;
da análise dos limites de competência;
da aplicação dos critérios de individualização da conduta.

Atividade de encerramento

Os participantes analisarão uma situação hipotética e indicarão:

quais atos são atribuíveis ao ordenador de despesas;
quais atos pertencem a outros agentes;
quais documentos deveriam subsidiar a decisão;
se existem elementos suficientes para eventual responsabilização;
quais providências preventivas deveriam ter sido adotadas.

Não haverá atribuição de nota, salvo exigência institucional específica.

Referências básicas

PACELLI, Giovanni. Guia de sobrevivência do Ordenador de Despesa: União, Estados e Municípios. São Paulo, JusPodivm, 2025.

SERRANO, Antonio Carlos Alves Pinto. Responsabilidade Sistêmica na Gestão Pública: o ordenador de despesas e os desafios orçamentários da Lei 14.133/2021. Curitiba: CRV, 2025.

SILVA FILHO, João Antonio. Estado, Democracia e Controle Externo das Contratações Públicas. Avaré, Contracorrente. 2024.

Referências complementares

Nakata, L. A. (2026). Plano de contratações anual da Unicamp: inovação na governança das compras públicas e uso de modelos multicritério para priorização de demandas. Revista Simetria Do Tribunal De Contas Do Município De São Paulo, 1(17), 24–26. https://doi.org/10.61681/revistasimetria.v1i17.282

Sotto, D. (2026). Lei nº 14.133/2021, projetos urbanos e riscos socioambientais. Revista Simetria Do Tribunal De Contas Do Município De São Paulo, 1(17), 75–86. https://doi.org/10.61681/revistasimetria.v1i17.276

Nascimento, J. da C. (2026). Controle externo e contratações sustentáveis: desafios de efetividade na aplicação da lei nº 14.133/2021. Revista Simetria Do Tribunal De Contas Do Município De São Paulo, 1(17), 203–217. https://doi.org/10.61681/revistasimetria.v1i17.255

Suzart, J. (2023). Auditoria financeira é assunto da auditoria interna?. Revista Simetria Do Tribunal De Contas Do Município De São Paulo, 1(12), p. 35–53. https://doi.org/10.61681/revistasimetria.v1i12.180

Machado Carneiro, L. E., Araújo da Silva, A. A., Alvim Zanini Pinter, C., Rodrigo da Costa, F., & Santana dos Santos, L. (2023). Ensaio sobre transparência, participação e mecanismos de controle social das obras públicas e serviços de engenharia: com base em pesquisa de informações e dados abertos da capital Florianópolis (SC). Revista Simetria Do Tribunal De Contas Do Município De São Paulo, 1(12), p. 93–106. https://doi.org/10.61681/revistasimetria.v1i12.128

Apoio institucional

Escola de Gestão e Contas Públicas do Tribunal de Contas do Município de São Paulo

Breve currículo

Docente:

Prof. Dr. Antonio Carlos Alves Pinto Serrano é doutor em Direito Administrativo e mestre em Direito do Estado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo — PUC-SP.

Exerce a função de assessor de gabinete no Tribunal de Contas do Município de São Paulo, com atuação nas áreas de Direito Administrativo, licitações e contratos, controle externo, responsabilidade de agentes públicos, direito financeiro e processo nos Tribunais de Contas.

É diretor do Instituto Brasileiro de Contas Públicas — IBCONTAS e membro fundador do Instituto de Direito Administrativo Sancionador — IDASAN. Participa de grupos de pesquisa vinculados à PUC-SP e desenvolve atividades acadêmicas e profissionais relacionadas ao controle da Administração Pública, à responsabilização de agentes públicos e às contratações administrativas.

Organizador:

Silvio Gabriel Serrano Nunes

Doutor, mestre, licenciado e bacharel em Filosofia pela USP, estágio de Doutorado na Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, advogado, bacharel em Direito pela PUC-SP, especialista em Direito Administrativo pela FADISP, docente da Escola Superior do TCM-SP; professor do programa de Mestrado Acadêmico em Direito Médico da UNISA.

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) relacionados ao curso: